Органы исполнительной власти субъектов Федерации не наделены полномочиями по регулированию правоотношений в области опеки и попечительства.
Первый заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1 приказа департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 г. № 188-о.д.-н и утверждённых им правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ, ссылаясь на то, что они приняты с превышением полномочий, поскольку гражданское законодательство, определяющее права и обязанности опекунов, находится в ведении РФ.
Прокурор полагал, что правила противоречат нормам ГК РФ, Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ “Об опеке и попечительстве”, Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании”, поскольку устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством полномочия опекунов по временной передаче совершеннолетних недееспособных граждан в семьи совершеннолетних граждан, а неисполнением администрацией интерната обязанностей опекуна в отношении выбывающих недееспособных лиц нарушаются права последних на эффективную социальную защиту и надлежащий уход.
Решением Ивановского областного суда от 23 июля 2013 г. заявление первого заместителя прокурора Ивановской области удовлетворено в части подп. “а” п. 13 Правил, в остальной части в удовлетворении заявления отказано.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ по апелляционному представлению прокурора указанное решение суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора отменила и вынесла новое решение, которым признала недействующими п. 1 оспариваемого приказа департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 г. № 188-о.д.-н и утверждённые им правила в полном объёме, указав следующее.
Отказывая в удовлетворении требований, суд, сославшись на положения
ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, ст. 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ “Об опеке и попечительстве”, пришёл
к выводу о том, что оспариваемые приказ департамента социальной защиты населения Ивановской области и утверждённые им правила приняты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в пределах предоставленных ему полномочий и регулируют вопросы организации деятельности названных стационарных учреждений.
Этот вывод суда нельзя признать правильным исходя из следующего.
Предметом правового регулирования оспариваемых правил являются отношения в области осуществления опеки над совершеннолетними недееспособными гражданами.
Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 48-ФЗ “Об опеке и попечительстве” отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными гражданами регулируются Гражданским кодексом РФ, указанным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ. Законами субъектов РФ указанные в ч. 1 ст. 3 отношения регулируются по вопросам, отнесённым к их ведению этим ФЗ.
Положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане (ст. 1). Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации (ст. 11).
Таким образом, бюджетные стационарные учреждения социального обслуживания Ивановской области в отношении совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в них, исполняют обязанности опекунов.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 48-ФЗ права и обязанности опекунов и попечителей определяются гражданским законодательством. Они установлены ст. 35–37 ГК РФ.
При этом ни Гражданским кодексом РФ, ни Федеральным законом “Об опеке и попечительстве”, ни Законом РФ “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” не предусмотрена временная передача совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в учреждениях социального обслуживания, в семьи совершеннолетних граждан, проживающих на территории РФ.
С учётом изложенного судебная коллегия согласилась с доводом апелляционного представления прокурора о противоречии оспариваемых правил федеральному законодательству.
Утверждение суда о том, что на федеральном уровне предусмотрена возможность временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан из психоневрологических интернатов в семьи принимающих их граждан со ссылкой на п. 25 положения о психоневрологическом интернате Министерства социального обеспечения РСФСР, утверждённого приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 27 декабря 1978 г. № 145, нельзя признать правильным. Названной нормой предусмотрена возможность временного выбытия из интерната престарелых и инвалидов, в нём не идёт речи о недееспособных гражданах.
Принимая во внимание, что граждане, в семьи которых передаются недееспособные лица, не являются опекунами и не могут нести ответственность за принимаемых в семью недееспособных лиц, судебная коллегия пришла к выводу о необходимости отмены судебного решения и удовлетворении заявления прокурора.